目前为止，中国唯一一个以“大”冠名的都市圈——上海大都市圈来了。9月28日，上海、江苏、浙江三地政府联合发布《上海大都市圈空间协同规划》(以下简称《规划》)。这是全国首个跨区域、协商性的国土空间规划。《规划》明确“1+8”的都市圈空间格局，

目前为止，中国唯一一个以“大”冠名的都市圈——上海大都市圈来了。

9月28日，上海、江苏、浙江三地政府联合发布《上海大都市圈空间协同规划》(以下简称《规划》)。这是全国首个跨区域、协商性的国土空间规划。

《规划》明确“1+8”的都市圈空间格局，包括上海、苏州、无锡、常州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”市域行政区域，目标直指“打造具有全球影响力的世界级城市群”。

上海大都市圈也成为我国继南京、重庆之后第三个跨省都市圈。

据悉，《规划》于2019年10月17日启动编制，前后历时2年5个月。为此还专门成立了由两省一市主要负责人领衔的工作领导小组。

在《规划》公布前一天，沪苏浙三地举行了上海大都市圈空间协同规划实施推进会。上海市党政一把手，江苏、浙江两省常务副省长，宁波、苏州等城市主要负责人悉数出席，规格之高可见一斑。

中共中央政治局委员、上海市委书记李强在会上表示，推进上海大都市圈建设，是把长三角一体化发展国家战略向纵深推进的关键举措，是在现代化建设中更好提升区域整体竞争力的迫切需要。

那么，上海大都市圈究竟有何特别之处？它在长三角一体化发展国家战略中又扮演着怎样的角色？

上海大都市圈总体空间结构。图片来源：《上海大都市圈空间协同规划》

名副其实地“大”

根据《规划》，上海大都市圈横跨3个省份9个城市，无论从区域面积、人口数量，还是经济体量上，都远超国内其他都市圈。

上海大都市圈之“大”，首先体现在范围之大。根据《规划》，上海大都市圈陆域总面积5.6万平方公里，海域面积4.7万平方公里，总面积10.3万平方公里，远超毗邻的南京都市圈（6.6万平方公里）和不久前刚获批的重庆都市圈（3.5万平方公里）。

长三角作为中国面积最大、包含城市数量最多的城市群，目前内部共有六大都市圈，清华大学中国新型城镇化研究所组编的《中国都市圈发展报告2021》，将上海都市圈、杭州都市圈和宁波都市圈归入成熟型都市圈。

此次规划的上海大都市圈，包含了上海、宁波两大成熟都市圈，再加上苏（州）（无）锡常（州）都市圈全域也被囊括在内，堪称“三圈合一”，命名为“大都市圈”可谓实至名归。

即便放眼世界，上海大都市圈也足够“大”。相比纽约大都市圈（由纽约、康涅狄格、新泽西3州31个郡县组成）、东京大都市圈（含东京、神奈川、千叶、埼玉“一都三县”），上海大都市圈的面积也更大。

不只是面积大，从人口规模上看，上海大都市圈同样足够“大”。

上海大都市圈总人口大约 7800万，约占全国总人口的 5.5%，人口数量介于英国（6732.7万人）或德国（8312.9万人）之间。

相较而言，美国最大的纽约大都市圈，规划面积约3.4万平方公里，人口约2370万；东京大都市圈面积为1.3万余平方公里，人口约3600万。

从经济体量上看，2021年上海大都市圈9市国内生产总值（GDP）总计约 12.6 万亿元，约占全国经济比重11%。

放眼国内，上海大都市圈GDP远超另两个跨省都市圈——南京都市圈（4.6万亿元）和重庆都市圈（2.23万亿元），而成都都市圈的体量为2.5万亿元，长株潭、福州、西安都市圈则不到2万亿元。

上海大都市圈GDP甚至超过了俄罗斯和韩国的经济体量。按照当年的平均汇率折算，韩国2021年GDP约折合1.79万亿美元，相当于11.5万亿人民币；俄罗斯2021年GDP为1.78万亿美元，与韩国相当。

“无论从涵盖的区域面积、人口数量，还是经济体量，上海大都市圈的‘大’都名副其实，也反映了它的特点。”国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥向中国新闻周刊表示。

他说，上海大都市圈经济体量，对于支撑中国高质量发展具有极为重要的作用，“GDP过万亿的城市就有四五个，这是所有其他都市圈建设当中都没有的”。

相关数据显示，上海大都市圈以占长三角约1/6的陆域面积，承载了长三角1/3的人口和约1/2的经济总量。在上海大都市圈9个城市中，有5个城市GDP突破万亿元，上海GDP更是突破4万亿元。

不仅如此，上海和苏州还是全国第一、第三大工业城市；无锡则被誉为半导体界的“一线城市”，它和上海、苏州一道，奠定了上海大都市圈全国集成电路产业高地的地位；而常州则是重要的新能源汽车基地，南通的建筑业稳居全国地级市首位，宁波专精特新小巨人企业数量仅次于北上深三大一线城市……

此外，上海大都市圈之“大”，还体现在目标之远大。

根据《规划》，上海大都市圈建设将分三步走：到2025年，初步建成卓越的全球城市区域框架，届时经济规模接近20万亿元；到2035年，基本建成卓越的全球城市区域，届时经济规模达到30万亿元；到2050年，全面建成卓越的全球城市区域，届时经济规模超过50万亿元。

上海城市风光。图/图虫创意

有别于其他都市圈

值得注意的是，《规划》作为全国首个跨区域、协商性的国土空间规划，并不是像传统规划那样由国家有关部委“批复同意”，而是各城市合作协商的共识性文件，是经各城市共同编制、认定、实施的，指导都市圈协同发展的行动纲领。

上海大都市圈规划研究中心副主任、上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长屠启宇表示，上海大都市圈空间协同规划是我国目前为止第一个用了“协同”二字的规划，“是在中央宏观部署下，地方政府自发地、自下而上地进行政策供给”。

屠启宇说，在双循环新发展格局下，都市圈首先要做到真正的协同，从竞争走向竞合。他说，在上海大都市圈内，有着9个甲方，“对于这样的都市圈规划，必然是一种协同规划”。

“上海大都市圈”的概念始于2016年。当年上海市发布的《上海城市总体规划（2016-2040）（草案）》明确，将充分发挥上海在“一带一路”和长江经济带中的作用，积极推动上海大都市圈的同城化发展。

2017年12月，国务院关于《上海市城市总体规划（2017－2035年）》的批复，首次提出“充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈”。

当时，上海大都市圈的规模是“1＋6”：“1”指上海，“6”即苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山。

在2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中也明确提出，“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。

最新公布的《规划》，则将上海大都市圈范围从“1＋6”扩围至“1＋8”，加上了湖州、常州。

贾若祥向中国新闻周刊介绍，传统意义上要建一个都市圈或者发布一个都市圈发展规划，通常都会经过国家发改委的审批，比如不久前获批的重庆都市圈。与其他都市圈相比，上海大都市圈“还是有差别的”。

贾若祥解释说，国家批复的都市圈发展规划，是基于培育增长极，通过都市圈带动城市群，进而形成支撑区域发展的格局，像南京都市圈、重庆都市圈等皆是如此。而上海大都市圈，则是落实长三角一体化国家重大战略的重要举措，更多的是从落实长三角一体化发展任务的角度，按照高质量一体化的要求，实现“1+8”的有效协同。

他说，上海大都市圈是一个空间协同规划，主要是从空间的角度来解决同城化的问题，责任主体在于江浙沪的“1+8”的相关城市，“由他们来推进这项工作”。

“当前，区域经济发展的一个重要主题是加快建设全国统一大市场，畅通国内商品和生产要素市场内循环，为中国经济发展寻找新动能。在此过程中，城市群和都市圈的作用尤为重要。”上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示。在他看来，《规划》的出炉具有重要的现实意义。

上海大都市圈规划研究中心副主任、中国城市规划设计研究院上海分院院长孙娟表示，在上海大都市圈，上海是核心，其余每座城市都有特点和长板，“这个圈子可称之为‘核心引领的多中心组合体’，与东京都市圈的单中心相比，上海大都市圈更具韧性”。

当然，如《规划》所指出的，目前上海大都市圈在人口结构、创新竞争、城际轨道交通、生态环境等方面，也还存在一些短板。

以陆域面积计，上海大都市圈与整个粤港澳大湾区相当。过去十年，上海大都市圈无论是人口增量，还是人才（在校大学生）增量，都不到粤港澳大湾区的一半。

《规划》显示，对比2000～2010年、2011～2020年两个时期，上海大都市圈常住人口年均增量分别为151万和95.7万；同一时期粤港澳大湾区年均人口增量分别为137万、224.4 万。

与此同时，上海大都市圈的老龄化率却是后者的两倍多，且比例呈现一升一降的逆向趋势。上海大都市圈的老龄化率从2015年的12.6%，升至2020年的15.4%，而粤港澳大湾区则从7.5%降至6.5%。而同期京津冀城市群老龄化率为10.3%和13.6%，也比上海大都市圈更“年轻”。

此外，在轨道连通方面，目前上海大都市圈内服务跨区城际轨道线网总里程为2070公里，与东京首都圈差距较大，都市圈区县和乡镇的轨道覆盖率偏低。

而根据规划，到2035年，从上海出发至近沪地区，将实现1小时可达，九大中心城市之间90分钟可达；而到2050年，中心城市间的通达时间将进一步缩短至1小时，所有县级单元至上海市区的时间也将被缩短至90分钟以内。

长三角一体化走向纵深

在受访专家看来，都市圈是突破行政边界的基本单元，是区位导向性政策的重要空间单元，也是城市群建设的基础空间单元，具有促进要素跨区流动，提高区域政策的精准性和带动城市群发展的重要作用。

上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良表示，都市圈建设可以有效打破区域内部各城市间的行政壁垒，实现行政边界、地理边界、经济边界、文化边界的耦合。

张学良全程参与了上海大都市圈空间协同规划的研究与编制工作，他对中国新闻周刊表示，上海与其毗邻地区地缘相近、人缘相亲，一体化程度也始终走在全国前列，经济新常态下毗邻地区接轨上海发展比以往更加全面和深入。

“上海大都市圈规划的落地既是贯彻新发展理念的重要实践，也是在行政边界不变的情况下通过经济边界耦合推动区域协调发展的重要举措，对上海与毗邻地区实现共享发展、共建长三角世界级城市群具有重要意义。”他说。

此次上海大都市圈提出要“高水平打造长三角世界级城市群”，被认为点出了长三角地区接下去发展的中心目标。

有分析指出，未来在长三角城市群这个“大圈”内，一个个以大城市为中心的“小圈”将进一步打破省界、市界等行政边界，塑造长三角一体化发展的新格局和新形态。

张学良表示，都市圈建设是长三角一体化高质量发展的重要抓手。他说，当前，长三角已经形成了“大树底下好乘凉”的区域协同发展格局。

在他看来，促进上海大都市圈建设应注重三个“结合”：上海都市圈建设要与区域合作机制建设相结合，上海都市圈建设要与跨区域的规划编制相结合，上海大都市圈建设要与上海城市功能疏解相结合。

张学良认为，上海大都市圈是长三角城市群一体化发展格局中的“强核”，需要进一步发挥上海的龙头带动作用，需要发挥上海都市圈在更小空间尺度上跨区域合作的示范作用。

“除此之外，上海大都市圈需要继续加快‘交通—产业—人口—生态—功能—公共服务’六位一体的都市圈建设路径，紧抓项目落实。”他说。

贾若祥说，都市圈的核心目的是实现都市圈内部的同城化，“城市群要实现的是一体化，都市圈则是同城化”。

在都市圈范围的划定中，一个指标非常重要——1小时通勤。在城市群内部，以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，这样的城镇化空间形态就是都市圈。

在陆铭看来，《规划》的落地，将推动上海大都市圈内部的资源配置，促进不同城市之间的分工协作。面向未来，上海大都市圈建设的核心地带是以上海为中心的“1小时都市圈”。

他表示，在这个“1小时都市圈”，为了更好地顺应人流、物流、信息流等资源要素方面的快速流通，轨道交通一体化、土地空间规划一体化、公共服务一体化、政策一体化等很多方面的一体化都显得尤为迫切。

作者：孙晓波