《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。

那么，在违法行为地公安机关未进行治安处罚的情况下，违法行为人居住地的公安机关能否直接、主动进行管辖呢？违法行为人居住地的公安机关直接进行管辖又需要履行哪些手续或者需要具备哪些条件呢？

案情简介

蔡某因拆迁补偿安置问题去北京国家信访局进行信访，由于维权心切在一个月内进行了多次信访。回到居住地后，居住地公安机关以重复信访，扰乱社会公共秩序，构成寻衅滋事为由对蔡某处以了拘留十天的行政处罚。

蔡某不服，提起诉讼，双方就管辖问题进行了辩论。

原告蔡某认为，在北京公安机关没有对其进行处罚的情况下，居住地公安机关无权对其进行管辖，居住地公安机关的直接管辖属于蓄意的打击报复，严重侵害了其合法的信访权利以及人身权益。

被告居住地公安机关则认为，蔡某的行为虽然没有被北京公安机关予以治安处罚，但是只要其认为蔡某行为构成了处罚的条件，那么其就有权直接对其进行处罚。

法律分析

根据前述法律规定，我们可以看出违法行为地的公安机关享有治安管理管辖权是原则，只有在例外情况下，违法行为人居住地的公安机关才可以进行管辖。被告作为原告居住地的公安机关，对本案满足例外情况即“更为适宜”负有举证责任。违法行为地作为违法行为冲击社会公共秩序、扰乱社会治安的承受地，当地的公安机关具有对违法行为进行处罚的法定职责。

同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。

也即只有在违法行为地的公安机关对违法行为人进行查处并移交管辖后，违法行为人居住地的公安机关才能获得管辖权。在原告的重复信访行为，未被北京当地公安机关认定为违法行为并进行治安处罚的情况下，被告作为居住地公安机关主动地、径直认定原告违法并处以拘留这种严重行政处罚的行为是不合法的，是违背上述法律规定立法本意和精神的。

本案中，国家信访局作为原告重复信访行为“受害者”，并不认为原告违法，扰乱社会秩序。北京当地公安机关在知晓原告行为的情况下，也未对原告所谓的“违法行为”主动进行查处，或者移交被告进行查处。由此可见，原告重复信访的行为只是正当的权利行使行为，并未扰乱社会秩序。换言之，在“违法行为地”的北京公安机关不认为原告扰乱了北京社会秩序的情况下，被告却认为原告扰乱了远在千里之外的居住地的社会公共秩序，这岂不荒谬？

综上所述，在存在违法行为地且与违法行为人居住地不重合的情况下，居住地公安机关原则上对案件不具有管辖权，如果进行管辖需以违法行为地公安机关让渡管辖权为前提，同时这种让渡需以“更为适宜”为条件。如果不满足，则违法行为地公安机关不能将管辖权转移给居住地的公安机关。